La dimensión del catastro como un inventario de los bienes inmuebles que recopilaba la información, física, jurídica y económica de los predios que venía concebida desde la Ley 14 de 1983 como una función administrativa, ha tenido importantes cambios, los cuales empezaron a avizorarse desde el año 2015 cuando la ley 1753 Plan Nacional de Desarrollo en el artículo 104 propuso “la implementación del catastro nacional con enfoque multipropósito, entendido como aquel que dispone información predial para contribuir a la seguridad jurídica del derecho de propiedad inmueble, al fortalecimiento de los fiscos locales, al ordenamiento territorial y la planeación social y económica”.
A partir de allí, el Distrito de Barranquilla asumió por delegación, lo que hasta ese momento era una función administrativa, cuyo ejercicio estaba altamente concentrado en la nación a través del Instituto Geográfico Agustín Codazzi, entidad adscrita al DANE quien regulaba, gestionaba y vigilaba a los descentralizados ( Bogotá, Medellín, Antioquia y Cali) y sobre la cual su principal función era servir de soporte para la determinación de la base gravable y la tarifa del Impuesto Predial Unificado de los municipios. El ejercicio de esta función llegó a un punto que requería avance en equidad en los territorios y para la seguridad de la propiedad inmobiliaria.
En los resultados señalados por el CONPES de catastro multipropósito 3958 del 26 de marzo de 2019, se calculó un nivel de desactualización de la información inmobiliaria del país en un 66%. El avance en la gestión catastral en las 4 entidades que venían descentralizadas (Bogotá, Medellín, Cali y Antioquia), demostraba que había la necesidad de dar un impulso superior al que llevo la delegación, para avanzar en un sistema desconcentrado de la gestión del catastro y ofrecerlo no solo como una función para el servicio del estado en sus diferentes y niveles, sino un servicio público para los propietarios y quienes transan derechos sobre la tierra.
Ahora en lo que podría llamarse la “nueva era del Catastro”, la Ley del Plan Nacional de Desarrollo (Ley 1955 de 2019) en el artículo 79 reguló y organizó la gestión catastral en primer lugar cambiando la vieja acepción del catastro de función pública al servicio de la liquidación del Impuesto Predial, por la de servicio público multipropósito.
Este nuevo modelo creó las figuras de regulador, gestor y operador catastral. Como regulador le reconoce al IGAC su papel de autoridad Nacional del Catastro, como gestores catastrales el IGAC será gestor por excepción, y por regla general se podrán habilitar como tal a entidades públicas nacionales, territoriales y los entes asociativos territoriales. Como operadores del catastro a personas de derecho público o privado que realicen labores operativas relacionadas con el Catastro. Con lo cual la gestión catastral ahora puede ser ejercida de manera directa por los gestores o por estos a través de los operadores especializados, que sean contratados para labores operativas que sirvan de insumo para la gestión catastral.
Importante advertir que ahora el catastro es un Servicio público, (antes función pública). En cuanto a la estructura organizacional para la prestación del servicio público catastral este nuevo modelo creó las figuras de regulador, gestor y operador catastral. Como regulador le reconoce al IGAC su papel de autoridad Nacional del Catastro, como gestores catastrales el IGAC será gestor por excepción, y por regla general se podrán habilitar como tal a entidades públicas nacionales, territoriales y los entes asociativos territoriales. Como operadores del catastro a personas de derecho público o privado que realicen labores operativas relacionadas con el Catastro. Con lo cual la gestión catastral ahora puede ser ejercida de manera directa por los gestores o por estos a través de los operadores especializados, que sean contratados para labores operativas que sirvan de insumo para la gestión catastral.
Las condiciones solicitadas y de verificación de cumplimiento por parte del IGAC para la habilitación como gestor catastral[1] se enmarcan en: 1. Condiciones jurídicas, 2. Condiciones técnicas y 3. Condiciones económicas y financieras. Las condiciones jurídicas pretenden vincular según el art. 2.2.2.5.1. el documento mediante el cual se acredita la representación legal de la entidad territorial o el EAT asociando el art. 249 de la Ley 1955 de 2019. Por su parte, las técnicas pretenden establecer la descripción general de las condiciones en las que se llevará a cabo la prestación del servicio público de gestión catastral en relación con la formación, actualización, conservación y difusión catastral. Por último, las condiciones económicas y financieras establecen la presentación de una proyección de ingresos y gastos con los cuales vaya a asumir la prestación del servicio siendo necesaria su contemplación en el Marco Fiscal de Mediano Plazo (en adelante MFMP), además el requerimiento de definir las fuentes de financiación para la prestación del servicio público.
Estas condiciones difieren en función del tipo de entidades que solicitan la habilitación, se resalta que las entidades autorizadas para solicitarla corresponden a departamentos y municipios, Esquemas Asociativos Territoriales (en adelante EAT) y entidades públicas de orden nacional[2]. Con relación a las condiciones técnicas deben presentar un documento que contenga cada uno de los ítems mencionados, esto es, diagnóstico, lógica de la propuesta, conceptualización y visión, entre otros de la prestación del servicio público.
De esta primera fase de implementación de la Ley 1955 de 2019, ya se tienen 40 entes como gestores catastrales habilitados, y unos 4 operadores constituidos como empresas mixtas del orden departamental y municipal o distrital como es el caso de Bogotá que es gestor y operador, además de muchos operadores privados tanto en el frente de los sistemas de información geográfica, como en el sistema de información catastral, ya que el del IGAC no presta el servicio suficiente, o de apoyo a operación del servicio.
En el tema de gestores catastrales tenemos en 9 departamentos. 3 Dptos son EG, 4 AM, 2 Asoc Mpios, y 24 en municipios. La categoría de los municipios que conforman cada gestor catastral se encuentra que dentro de los EAT y departamentos predominan municipios de 5º. y 6º categoría, excepto en las áreas metropolitanas donde prevalecen municipios de hasta 5º categoría. Entretanto los municipios de manera individual como gestores catastrales son 24 de por lo menos segunda categoría, sin embargo, se exceptúan Sesquilé, Sahagun, Sabanalarga, Garzón, que llama la atención, al haberse habilitado individualmente, siendo de 5 y 6º categoría. 11 de ellos son ciudades capitales.
Además de las cuatro zonas económicamente más representativas del país, los demás gestores catastrales corresponden a ciudades capitales departamentales que se han habilitado directamente como lo son Villavicencio, Ibagué, Valledupar, Sincelejo, Cúcuta y Santa Marta o mediante los esquemas asociativos metropolitanos para los casos del Área Metropolitana de Bucaramanga y el Área Metropolitana de Centro Occidente – Núcleo Pereira. De los 1.101 municipios del país para el 77.7%, la gestión catastral esta en este momento acéfala porque el IGAC interpretó la ley que solo si lo contratan como gestor, lo será por excepción. Lo cual generó un impacto ciudadano u político de trascendencia en la medida que disponer cerrar las territoriales del IGAC causa un gran perjuicio a los territorios y la prestación de un servicio público como el catastral.
Con un catastro multipropósito se espera que los territorios puedan contar con información relevante para la toma de mejores decisiones en materia de estratificación, nomenclatura, servicios públicos, así como permitir el mejoramiento en la gestión de los instrumentos base suelo como el predial, delineación urbana, participación en plusvalía, contribución de valorización y de otros impuestos como el de industria y comercio y su complementario de avisos y tableros, impuesto de registro (de propiedad de los Departamentos), o las sobretasas y tasas ambientales de las CAR, el Impuesto al Patrimonio y renta de la Nación, entre otros.
Si bien es cierto, el gobierno avanza con una política de implementación del catastro multipropósito, la estrategia nacional de financiación se encuentra enfocada en avanzar en el catastro rural. No obstante, para el catastro urbano y en especial el de las ciudades del sistema de ciudades y las de su entorno metropolitano, no hay estrategias inmediatas, claras y coordinadas desde la nación, estas se dejan al albur de las capacidades de cada municipio, para que se asuma la prestación del servicio público de catastro, bien habilitándose como gestor o contratando un gestor catastral habilitado, reto este que se hace más difícil de enfrentar en estos tiempos de crisis en donde se han visto mermadas las capacidades de recursos de los entes territoriales y que sus gastos de inversión se vieron orientados a mitigar la pandemia.
La estrategia de financiación debe considerar la gestión integral de todos los procesos que involucra el servicio púbico catastral (Formación, actualización, conservación, y difusión), además de los esfuerzos adicionales que demande el enfoque multipropósito. Y en este punto la estrategia que brinda la nación de apoyo en créditos y en recursos del sistema de regalías es solo para el proceso de actualización en las ciudades, y no hay estrategia dirigida al proceso de conservación, difusión y soportes del multipropósito que demanda costos recurrentes e inversiones de infraestructura del sistema de información geográfico, alfanumérico, observatorio inmobiliario e infraestructura de datos espaciales.
El modelo de entregar autonomía en la prestación del servicio público catastral, centrada en las entidades territoriales municipales y en los entes asociativos, que trajo la ley 1955 de 2019, si bien consideró la posibilidad de entregar la responsabilidad de la prestación del servicio a través de esquemas asociativos, no reguló aspectos trascendentales sobre las formas de relacionamiento de estos esquemas de cara a la asunción de la competencia, el alcance de las responsabilidades que en materia de financiación acarrea asumir la prestación del servicio de manera asociativa, y tampoco fueron identificados otros actores que si bien no asumen el rol de gestor reciben beneficios directos a partir de la correcta prestación del servicio.
Este Panorama dejó a cargo de los entes territoriales el enorme desafío de apalancar los costos asociados a la prestación del servicio público catastral y allí las ciudades del sistema de ciudades y las de entornos metropolitanos juegan un rol especial para la sostenibilidad del sistema, a partir de sus capacidades individuales y empleando el catastro multipropósito como elemento trascendental en la generación de recursos para la financiación del desarrollo urbano. De ahí la importancia de analizar hasta donde las capacidades son suficientes y que fuentes adicionales o estrategias se deben implementar para la sostenibilidad y así evitar poner en riesgo este desafiante pero necesario instrumento de apoyo con información física y económica sobre las propiedades.
De la mano del reto de autofinanciamiento que tienen las entidades con capacidad de sostener la operación y funcionamiento del servicio, viene el reto de prestar un servicio que históricamente solo atendía la nación pese a que apenas se están generando las capacidades técnicas y operativas. Adicionalmente no se puede perder de vista que, este servicio no es completo sino cuenta con una ineficiente interoperación con la información del registro jurídico de la propiedad inmueble que tiene a cargo la Superintendencia de Notariado y Registro, así como la vinculación de la demás información municipal y de otros niveles sobre los predios que dan aptitudes a los mismos y esto depende no de los gestores sino de la nación y del IGAC que es el responsable de proveer estas capacidades.
También hay grandes retos, aun por resolver, como el no prever que se partía de información desactualizada y no dar una transitoriedad en la aplicación de esta a las entidades, por lo que el proceso se ha complejizado para que las entidades asuman la responsabilidad de ser las prestadoras. Hay grandes problemas en interoperabilidad, y en sistema de información alfanumérico.
Si bien, el país ha logrado avanzar, en realidad no se ha regulado más que aspectos metodológicos, pero la operación del servicio se dejó al libre mercado, lo cual puede tener efectos desastrosos para los territorios sin capacidad y también quedan enormes desafíos institucionales de cara a la correcta implementación de este novedoso concepto del catastro como servicio público, sin contar con que la nación no ha previsto como sostener los territorios sin capacidad de financiación.
Magda Cristina Montaña Muriilo
Directora general y socia fundadora de Montaña & Consultores Asociados.
direccion@montanaconsultores.com
